2022年2月12日，人们在缅甸首都内比都参加联邦节庆祝活动

文/俞俊 王健

编辑/黄红华

　　印度官方支持的国际问题研究机构“印度世界事务委员会”(ICWA)近日宣布，将邀请包括缅甸钦邦、若开邦和克钦邦等地区的民族地方武装(以下简称民地武)以及“民族团结政府”在内的多个组织，于11月中旬赴新德里参加主题为“宪政与联邦制”的研讨会，旨在推动缅甸各民族派别的对话与交流。

　　印方这一举措反映出，印对缅外交政策从与现政府的“单一接触”，向与不同政治派别的“多元接触”转变。综合分析，这是源于印度在边境安全、经济利益以及安全战略等方面的综合考量。

确保印缅边境地区稳定

　　印度东北部与缅甸西北部接壤，边界线长达1643公里。由于历史、民族以及武装冲突等多种原因，印缅边境地区长期处于动荡状态，近年来愈演愈烈。印度政府在印缅边境投入力量主要基于以下目的：

　　一为打击本国民族分离组织。印度东北地区处于东亚、东南亚和南亚之间，历史上是多个民族迁徙的“蓄水池”。印度独立后，这些民族也开启了分离运动浪潮，先后出现过110多个民族分离组织，目前还有30多个依然活跃，并呈现跨国化新特征，特别是与缅甸接壤的那加兰、曼尼普尔、米佐拉姆3个邦的民族分离组织活动频繁，它们获取军火和经济支撑、宣示独立诉求，一旦遭到打击又逃往邻国休整和积蓄力量，其中，“那加兰民族社会主义委员会”“曼尼普尔人民解放军”等组织就活跃在缅印接壤的偏远山区。

　　以往，缅甸政府虽然多次承诺打击上述力量，但既没有能力也不愿彻底清除，2021年以来对边境地区的管控更趋弱化。2023年5月以来，印度曼尼普尔邦因“表列部落”问题引发骚乱并持续至今，已经造成约250人丧生，数万人流离失所，并向其他邦蔓延，引发了严重的社会问题。

　　据印度媒体报道，9月下旬，印度曼尼普尔邦安全顾问库尔迪普表示，约900名疑似来自缅甸的库基族（曼尼普尔邦信仰基督教的民族）武装分子进入该邦，迫使该邦进入全面警戒状态。在当前形势下，印度要打击印缅边境地区的民族分离组织，必须得到缅甸民地武的支持，至少要说服它们终止与这些组织开展联合行动和提供武器。

　　二为限制缅甸难民涌入。缅甸西北部地区进入印度的难民主要有两股。一股是缅甸的印裔难民。19世纪，英国殖民者为遏制俄国势力南下，将缅甸视作印度的缓冲国，在1823年至1886年间发动三次英缅战争，吞并了缅甸并使其成为了英属印度的一个省。随后，英殖民当局采取宽松政策，将大量印度人迁至缅甸，至1937年缅甸独立前已有100多万人。

　　缅甸独立后，这些印度后裔在缅甸繁衍生息，到21世纪初人口已接近200万。由于缅甸政权更迭、内部动乱等原因，印度后裔主动或被动回到印度，其中最早一次发生在1963年。当时因缅甸推行“企业国有化”，在缅印度裔商人利益大受损失，大批人员被迫返回印度。

　　第二股是罗兴亚人。罗兴亚人是英国殖民时期从孟加拉地区移民至缅甸的穆斯林，生活在缅甸若开邦，但缅甸长期不承认罗兴亚人的公民身份，从而变成无国籍人员。上世纪60年代随着民族分离主义盛行，罗兴亚人组建了“穆斯林圣战党”，多次武装分离并要求脱离缅甸加入孟加拉国（当时为东巴基斯坦）并建立自己的罗兴亚邦，随后进入了数十年的武装冲突期。

　　2017年8月25日，由于若开罗兴亚救世军袭击军警，缅甸民盟政府派出国家安全部队对罗兴亚人所在村庄开展清剿行动，造成约75万名罗兴亚人外逃，大部分逃到邻国孟加拉国，另有约4.4万人进入印度。据联合国相关数据统计，目前居住在印度的缅甸难民有7万多人，多数分布在印度东北部的米佐拉姆邦和曼尼普尔邦。这些难民生活困难，既给印度带来沉重负担，又滋生了治安和社会问题。印度要阻止这些难民涌入，需要得到实际控制印缅边境地区的钦邦、克钦邦、若开邦的民地武的配合支持。

保护印度在缅经济利益

　　近年来，印度与缅甸在公路、铁路、港口、通讯、IT、科技、电力等多个领域开展跨境投资项目，并成为缅甸第七大进口国和第三大出口国，印在缅经济利益逐年增长。但随着缅甸局势动荡，特别是2023年“1027行动”以来，印度与缅甸的边境贸易、陆海通道均受到较大冲击。

　　印缅边界线漫长，且交通相对方便、边民联系紧密，因而边境贸易由来已久。1993年印缅两国正式签署《边境贸易协定》，开启了规范化边境贸易活动，开辟了莫雷（印度曼尼普尔邦）—德穆（缅甸实皆邦）、昌派（印度米佐拉姆邦）—耶（缅甸钦邦）2个口岸。此后数年，印缅边境贸易逐年上升，至2021年印缅边境贸易总额约为6.68亿美元，其中印度出口额约3.16亿美元。

　　但随着缅甸内部武装冲突爆发和升级，缅印边境贸易总额开始下降。缅甸商务部相关数据显示，今年4月1日至6月12日，缅甸与各国的边境贸易额同比均明显下降，降幅最大的是与印度的边境贸易额，仅为16.3万美元。究其原因，是缅甸政府失去了5个边境口岸每年达94.8亿美元的贸易额，其中昌派—耶口岸就位于印缅边境。着眼于经济利益，为恢复边境贸易，增加印度商品出口，降低贸易逆差，印度需加强与边境地区实际控制力量的联系。

　　2001年，印度为推进与缅甸的经济联系，启动印缅两国基础设施领域合作的第一个项目——建设印度莫雷至缅甸德穆的公路。该公路全长160公里，进入缅甸后经葛列瓦、吉灵庙还可达到缅甸第二大城市曼德勒。2002年，印度又推出全长1448公里的印缅泰跨国公路建设项目。但自2021年以来，缅甸实皆省战事频发，该地区的交通状况极不稳定。例如，2022年11月26日，一支缅军车队在莫雷-德穆-吉灵庙公路上遭抵抗武装袭击，一度导致交通中断；2023年6月，该公路正式关闭。2024年6月22日，德穆至吉灵庙段恢复通行，但吉灵庙至康巴（Khampat）路段仍然关闭。

　　由于这些公路不仅能够加强印缅边境贸易，促进印度东北部的社会经济发展,更重要的是打通了印度进入东南亚的陆上通道。因此，与实际控制公路的“人民保卫军”等民地武加强沟通十分必要，利于双方加快推动公路恢复通车、保持畅通。

　　此外，印度为解决东北部“南下”出海口的问题，于2008年3月27日，内阁委员会批准了卡拉丹多式联运项目（简称卡拉丹项目），通过发源于缅甸钦邦中部、流经印度米佐兰姆邦和缅甸阿拉干邦等地的卡拉丹河，后经实兑港出海，以此打通印度东北地区至加尔各答的战略通道。

　　卡拉丹项目的核心是实兑港，印度从2009年开始投资1.2亿美元建设，2023年5月正式开港，由“印度港口全球公司”全面接管和运营，这也是印度仅有的三个海外港口之一。但是由于缅甸内部动荡，实兑港所在的若开邦爆发了多次冲突，若开军不仅破坏了缅政府军在若开邦的7艘船只，还可能进一步切断实兑港与内陆的交通线，以此阻止缅政府军通过实兑港得到后勤补给。这一局势既严重影响了实兑港的运营，也威胁到印度的战略通道安全。就当下局势而言，印度加强与若干军的直接沟通，是保护实兑港利益的最直接方式。

稳固印度“东向政策”桥头堡

　　缅甸对于印度而言，具有极高地缘战略价值：既是印度通往东南亚的重要陆地门户，更是印度东部海域的安全屏障，同时还是印度东北部走向稳定的重要推力。同时，印缅两国的贸易具有较强的互补性，而缅甸蕴藏丰富的矿产、石油、天然气等资源，又能够缓解印度能源困境，因而缅甸被印度视为面向东南亚和亚太的桥头堡。

　　1991年，印度拉奥政府上台后，为创造经济改革最有利的外部环境，提出了针对东南亚、东北亚和亚太经合组织的“向东看”战略，意图搭上东南亚、东北亚经济发展的快车，参与到亚太经济一体化进程之中。2014年5月莫迪政府上台以来，把“向东看”战略改为“东向政策”（也翻译为“东进战略”），这代表着印度战略重心的转移，既把经济和贸易重点转向东南亚，而且还要重建在亚洲地缘政治地位的依托。

　　在“东向政策”统揽下，印度与当时缅甸民盟政府关系迅速升温，在经济、文化、安全等多个领域开展了合作，如2016年8月时任缅甸总统廷觉访印时，印度主动提出帮助缅甸修建69座路桥。2021年缅甸军方接管政权后，在西方国家谴责和施压的背景下，莫迪政府则是持密切关注事态、但不干涉内政的态度，随后与军政府也开展了一系列接触和合作，这充分说明印度对缅甸的外交政策是以现实利益为核心的务实主义政策。

　　从缅甸情况来看，1948年独立至今，共发生过1958年10月、1962年3月、1988年9月、2021年2月四次军人接管政权。特别是2023年以来，政府军与民地武的攻防易手，缅甸政府军在掸邦、若开邦等地丢失多个据点。在这种情况下，印度为确保缅甸这个桥头堡，并未完全押注于缅甸当局，而采取将“鸡蛋放在多个篮子”策略，与多个政治力量接触，以期形成和保持在缅甸的新影响力。

　　（俞俊系陆军指挥学院副教授；王健系在读硕士研究生）